Quadro normativo attuale e criticità.

Il sistema di accertamento dell’invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità è costituito da un complesso di norme che disciplinano il procedimento amministrativo, i criteri di valutazione medico-legale e la tutela giudiziaria, finalizzati al riconoscimento di prestazioni, economiche e non, di natura assistenziale.

Tale sistema, che attualmente interessa oltre tre milioni di persone, si è sempre caratterizzato per una sua irragionevole e incomprensibile complessità che lo ha reso inidoneo a tutelare adeguatamente gli interessi delle persone con disabilità.

In questi ultimi quarant’anni gli interventi legislativi sono stati numerosi e raramente coerenti: le funzioni di accertamento, erogazione e liquidazione delle prestazioni economiche sono state costantemente distribuite tra diverse soggettività pubbliche (Ministero dell’interno, ASL, Ministero dell’Economia e delle finanze, Regioni, Comuni, INPS) con controlli degli uni sugli altri (USL – Ministero dell’economia e delle finanze, ASL-INPS) e la permanente presenza di un sistema di revisione straordinaria che, dagli anni 90 in poi, si è sovrapposto all’accertamento ordinario in funzione di “repressione di abusi e di risparmio di spesa”.

L’attuale sistema trova la sua disciplina in poche disposizioni normative che però non hanno avuto l’effetto di costruire un percorso accertativo della disabilità lineare, semplice, giusto ed efficiente.

Oggi si è in presenza di un sistema duale ASL ed INPS con una decisa prevalenza del ruolo dell’Istituto previdenziale anche nella fase accertativa della disabilità che si è aggiunta alle funzioni di liquidazione e di erogazione delle prestazioni economiche già attribuite dal decreto legislativo n. 112 del 1998, art.130.

Infatti, il sistema imperniato sull’accertamento medico-legale da parte delle Commissioni mediche ASL di cui alla legge n. 295 del 15 ottobre 1990 e al D.M. n. 387/91, è stato sensibilmente modificato dall’art.20 della legge n.102/2009.

Tale norma ha disposto che le Commissioni medico legali delle ASL, deputate in via ordinaria all’accertamento delle forme di invalidità e disabilità, fossero integrate da un medico designato dal Centro medico legale dell’INPS, quale componente effettivo.

Inoltre l’inciso contenuto nell’art. 20 citato secondo cui all’Istituto compete l’accertamento in via definitiva della disabilità è stato interpretato con la Delibera del Commissario Straordinario dell’INPS n. 159/2008 come costituzione di un sistema ulteriore di controllo sui verbali delle Commissioni ASL da parte di Commissioni mediche INPS appositamente istituite.

Il controllo che – sempre secondo la richiamata delibera – sarebbe dovuto avvenire solo sui verbali approvati a maggioranza è diventato generalizzato e, come se non bastasse, a chiusura del sistema la Commissione medica superiore dell’INPS è stata trasformata da struttura di regolamentazione dell’uniformità valutativa medico legale ad organismo di controllo finale sui verbali di accertamento, in funzione sostanzialmente repressiva, come dimostrano i risultati condotti sulle verifiche effettuate.

A completare il complesso sistema è intervenuta la legge n. 15 luglio 2011, n. 111 che ha previsto che le Regioni, anche in deroga alla normativa vigente, possono affidare all’INPS, attraverso la stipula di specifiche convenzioni, le funzioni relative all’accertamento dei requisiti sanitari in materia di invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità.

A tale sistema di accertamento si sovrappongono quello della revisione straordinaria e della revisione ordinaria.

Il primo è stato affidato – da ultimo – all’INPS con l’art. 20 della legge 102/2009, al fine di procedere all’accertamento della permanenza dei requisiti sanitari che hanno dato luogo alla concessione di benefici economici agli invalidi civili, ai ciechi e ai sordi; quanto al secondo sempre I’INPS è stato investito, per effetto della legge n.114/2014, della funzione di riesame delle posizioni di quei soggetti i cui verbali di accertamento prevedono la rivedibilità.

In sintesi la fase dell’accertamento medico legale è stata ripartita tra ASL e INPS: I’Ente previdenziale ha assorbito le funzioni ASL in quelle Regioni in cui sono state stipulate convenzioni in tal senso, è presente all’interno delle Commissioni ASL dove non opera la delega e procede alla verifica dei verbali redatti da queste ultime.

Conseguentemente sul territorio nazionale si sono create disparità di trattamento per i soggetti disabili sia in ordine alla diversità dei soggetti pubblici che gestiscono la fase accertativa sia per i diversi gradi di valutazione cui sono sottoposti nelle varie aree del Paese, sia per la diversificazione dei criteri medico-legali di accertamento che organi appartenenti a diverse amministrazioni utilizzano.

Inoltre, i riparti di competenza, così come i diversi gradi di valutazione hanno reso il procedimento accertativo lungo; allo stesso modo l’uso di tabelle valutative datate al 1992 ha reso difficile se non estremamente opinabile la valutazione medico legale del grado di invalidità, col perpetuarsi, spesso, di ingiustizie gravi; così come la valutazione per similitudine di patologie non inserite nelle tabelle ha prodotto giudizi ampiamente discrezionali e spesso non appropriati.

La necessità di una riforma complessiva e strutturale è di tutta evidenza.

Si tratta di un lavoro complesso attesa la pluralità dei soggetti attualmente coinvolti, nonché la molteplicità delle aree interessate dalla riforma (lavoro, scuola, sanità, assistenza sociale… ).

Con il Decreto Legislativo n. 62 del 3 maggio 2024 , pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 14 maggio 2024, sì è concluso il processo di riforma e riordino della disabilità, iniziato con la legge 227/2021. Il Decreto ridefinisce la condizione di disabilità e attribuisce il diritto alle prestazioni e ai sostegni in favore delle persone con disabilità, attraverso la creazione di progetti di vita individuali e personalizzati basati su una valutazione multidimensionale.

Dal 1° gennaio 2025 si è avviata una fase sperimentale, con l’applicazione a campione delle disposizioni in materia di valutazione di base e valutazione multidimensionale.

L’avvio del procedimento valutativo di base avviene attraverso la trasmissione telematica all’INPS di un certificato medico rilasciato da medici di MMG, dai PLS, dagli specialisti ambulatoriali del SSN, dai medici in quiescenza iscritti all’albo, dai liberi professionisti e dai medici in servizio presso strutture private accreditate, ma anche, dai medici in servizio presso le Asl, le Aziende ospedaliere, gli IRCCS, i centri di diagnosi e cura delle malattie rare.

Ma come è stata accolta dai diretti interessati questo primo avvio della riforma?

Primo bilancio della riforma della disabilità, Omceo Firenze: Troppo peso burocratico sui medici, a rimetterci sono i pazienti

La riforma della disabilità è scattata dal primo gennaio in via sperimentale in 9 province italiane tra cui Firenze. Dal 2026 sarà estesa a tutte le regioni per l’accertamento dell’invalidità civile

Con la riforma della disabilità tutto il peso burocratico è scaricato sui medici di medicina generale, che si ritrovano a fare il lavoro dei patronati. Ci occupiamo anche della parte amministrativa, questo va a scapito del tempo dedicato ai pazienti e rischia di far lievitare il costo di ogni certificato.” A dirlo è Massimo Martelloni, Consigliere dell’Ordine dei Medici e degli Odontoiatri di Firenze, tracciando un primo bilancio della riforma della disabilità, scattata dal 1° gennaio in via sperimentale in 9 province italiane tra cui Firenze, per l’accertamento dell’invalidità civile.

“La decisione dell’Inps di usare la firma digitale aumenta il peso burocratico, caricando i medici di nuove mansioni in una situazione di sensibile carenza di personale con medici di medicina generale che, ormai, per coprire i pensionamenti dei colleghi si sono assunti il carico anche di ben 1800 assistiti – sottolinea il Prof. Martelloni -. E’ indubbio che è aumentato il peso burocratico del lavoro dei medici di medicina generale senza alcuna valutazione preventiva dei carichi di lavoro ulteriore. E senza distinzione tra prima domanda di invalidità e l’aggravamento che rientra nei Lea, livelli essenziali di assistenza, come prestazione gratuita.”

“La Riforma della Disabilità presenta contraddizioni a partire dall’utilizzo del fondo della non autosufficienza per il finanziamento della stessa.

Nelle 9 province, dove è in vigore la sperimentazione, non c’è la certezza della tutela del sistema di accertamento della invalidità civile, dell’handicap, della cecità, della sordità per due motivi　– dice Martelloni -. Intanto, la　mancanza di un sistema funzionante al 100% nella produzione ed inserimento del certificato introduttivo per la mancata formazione del personale. Poi l’assenza del decreto del Ministero della Salute sui nuovi criteri della valutazione di base della disabilità. Potenzialmente la sperimentazione creerà, nel caso di produzione dei decreti, le condizioni per un diverso accesso alle prestazioni in materia di disabilità che valuta diversamente i cittadini delle 9 province interessate, determinando una condizione di disuguaglianza di fronte alla legge.”

“Bisogna ricordare che il Decreto Legislativo n. 62/2024 ha affermato il mantenimento dei livelli di tutela e supporto per le persone con disabilità, sia durante i periodi di transizione tra normative differenti, sia per evitare che le nuove disposizioni riducano l’accesso ai benefici e alle protezioni dei diritti fondamentali previsti dal nuovo quadro normativo sulla disabilità – spiega Martelloni -. Realizzare le garanzie di base dell’inclusione sociale, anche in materia di disabilità, richiede tempi e modi di responsabilità che non devono mai venire meno.”.

Ma vediamo in che cosa consiste il provvedimento. Con il messaggio n. 4014 del 28 novembre 2024, l’INPS (clicca qui per scaricare il documento completo), in seguito alla riforma della disabilità, ha presentato il nuovo certificato medico introduttivo, fondamentale per avviare il procedimento valutativo di base, fornendo, contestualmente, le prime istruzioni operative. Il 1 gennaio2025, dunque. è iniziata l’attuazione della riforma della disabilità con la sperimentazione, in 9 province italiane, del nuovo sistema per il riconoscimento della disabilità, così come previsto dal decreto legislativo n. 62 del 2024 che semplifica il sistema di accertamento dell’invalidità civile e introduce il “Progetto di vita”. Le novità entreranno poi in vigore per tutta Italia dal 1 gennaio 2026. Il decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, recante “Definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l’elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale personalizzato e partecipato”, è il decreto più importante della riforma, appunto perché riforma i criteri e le modalità di accertamento della condizione di disabilità, prevedendo una “Valutazione di Base” affidata all’INPS.

Dal1° gennaio 2025, ai sensi dell’articolo 33 del medesimo decreto, è partita quindi una sperimentazione che durerà un anno, in 9 province italiane (individuate dal decreto-legge n. 71/2024), nelle quali verranno applicate le novità che poi saranno estese a tutto il territorio nazionale. Le città nelle quali dal 1 gennaio2025 cambiano le procedure per il riconoscimento di disabilità sono: Brescia, Trieste, Forlì-Cesena, Firenze, Perugia, Frosinone, Salerno, Catanzaro e Sassari. Una delle novità della riforma prevede che tutto l’iter per il procedimento valutativo di base parta dall’invio telematico all’INPS del nuovo “certificato medico introduttivo”, il quale rappresenterà l’unica procedura per la presentazione dell’istanza, volta all’accertamento della disabilità che non dovrà essere più completata con l’invio della “domanda amministrativa” da parte del cittadino o degli Enti preposti e abilitati (cfr. l’art. 8 del decreto legislativo n. 62/2024).

Dal momento che la sperimentazione nelle 9 province inizierà il 1 gennaio del prossimo anno, l’INPS segnala quindi che il certificato introduttivo redatto dal medico certificatore secondo le attuali modalità è utilizzabile, nelle province di Brescia, Trieste, Forlì-Cesena, Firenze, Perugia, Frosinone, Salerno, Catanzaro e Sassari, solo fino al 31 dicembre 2024. Mentre, dal 1° gennaio 2025, nelle suddette 9 province, l’avvio del procedimento per l’accertamento della condizione di disabilità dovrà avvenire unicamente tramite il nuovo “certificato medico introduttivo”. Pertanto, per i cittadini residenti nelle province di Brescia, Trieste, Forlì-Cesena, Firenze, Perugia, Frosinone, Salerno, Catanzaro e Sassari che vogliano presentare istanza per il riconoscimento della condizione di disabilità, è necessario presentare la “vecchia” domanda amministrativa all’INPS entro il 31 dicembre 2024, insieme ai certificati introduttivi redatti fino al 31 dicembre 2024